Anja Stahmann

Autor Prof.  Hans-J. Kleinsteuber (Uni Hamburg) erschienen in der epd medien 2007.

 e-mail: hjk@sozialwiss.uni-hamburg.de

“Da konnte Günther Jauch mal so richtig loslegen, hatten ihm doch angeblich Leute aus den Rundfunkräten die Tour vermasselt. “Gremlins” nannte er sie und “Profilneurotiker”, weil sie ihm die Nachfolge von Sabine Christiansen vermiest hatten. Aber ging es ihm um Qualität des öffentlichen Rundfunks oder nur um seine Karriere? Und ist der Top-Entertainer nicht sowieso besser bei RTL aufgehoben. Auf jeden Fall fand die ARD eine interne Lösung und die sieht so schlecht nicht aus. Es ist vielleicht doch nicht so abwegig, wenn sich Vertreter der “Rundfunk-Legislative” zu wichtigen Fragen äußern.

Derzeit steht das System der Rundfunkräte eher in der Defensive. In den letzten Jahren hatten die öffentlichen Rundfunkveranstalter Deutschlands auf europäischer Ebene eine Abwehrschlacht gegen ihre kommerziellen Konkurrenten zu schlagen. Der Vorwurf lautete auf nicht erlaubte staatliche Beihilfe und Unvereinbarkeit der geltenden Finanzierungsregelung mit europäischem Recht. Zwar wurde das Verfahren im April 2007 eingestellt, aber die Europäische Kommission stellte doch eine Reihe unbequemer Fragen. Sie bezogen sich auf die Kontrolle durch den Rundfunkrat, der als “anstaltsinternes Kontrollorgan” kategorisiert wird, dazu werden Landesparlamente genannt, dem regelmäßig Bericht erstattet werden muss, sowie die Rechnungshöfe. Das riecht nach Doppelkontrolle und Staatsnähe. An anderer Stelle wird auf Widersprüche verwiesen. “Der Rundfunkrat/Fernsehrat legt die Programmrichtlinien fest und berät den Intendanten bei den Programmtätigkeiten der Rundfunkanstalt. Der Umstand, dass Rundfunkrat/Fernsehrat gleichzeitig dafür zuständig ist, die Befolgung dieser Regeln/Leitlinien zu überprüfen, kann jedoch zu einem Interessenkonflikt zwischen seiner Funktion hinsichtlich der Programmtätigkeit der Rundfunkanstalt einerseits und den Aufsichts- und Kontrollfunktionen andererseits führen.” (Schreiben der Kommission v. 24. 4. 07, Punkt 256) Das sollte man zum Anlass nehmen und über Reform und Modernisierung der Rundfunkratsarbeit nachzudenken.

Die Idee des Rundfunkrats

Die Idee dieses Gremiums geht auf Hans Bredow zurück, den selbsternannten “Vater des deutschen Rundfunks”. Als leitender Vertreter des Postministeriums übernahm er 1926 die Position des Direktors der Reichs-Rundfunk-Gesellschaft, die das regionale Rundfunkwesen administrativ überwachte. Die Leitung durch führende Verwaltungsvertreter, wie auch Bredow einer war, sollte “Überparteilichkeit” gewährleisten, von demokratischer Kontrolle war nirgends die Rede. Den Radio-Kunden nahm Bredow damals nur als Briefbittsteller wahr, immerhin.

Bredow war beim besten Willen kein Demokrat, gleichwohl bewies er in den schlimmen Jahren der Nazi-Diktatur, dass er standhaft blieb und lieber ins Gefängnis ging. 1946, die West-Alliierten wussten seinen Rat zu schätzen, legte er dem Hessischen Rundfunk eine Denkschrift vor, in der die Idee des Rundfunkrats “aus Vertretern von Spitzenverbänden und Fachleuten” geboren wurde. Ein Gutachten zur Neuregelung des Rundfunks, von ihm 1947 vorgelegt, erörterte, “in welcher Form die Hörerschaft in die Rundfunkarbeit eingeschaltet werden könnte, um auf diese Weise einen wahren Volksrundfunk zu schaffen”. Ein Verwaltungsrat sollte die wirtschaftliche Überwachung übernehmen. Die Rundfunkratsidee, geboren aus der Ablehnung des Weimarer Etatismus und der Nazimachtergreifung gleichermaßen, war damals auch international ohne Beispiel. Das von den Alliierten geforderte Prinzip von Public Service bekam ein spezifisch deutsches Gesicht.

Unter Historikern entspann sich später ein Streit, ob Bredow nur selbstlos an Rundfunkdemokratie dachte oder nicht als Vorsitzender des vorgeschlagenen Gremiums eine eigene Machtbastion aufbauen wollte. Immerhin schaffte er es bis in den Vorsitz des Verwaltungsrats beim Hessischen Rundfunk. Seine Idee jedenfalls überlebte, die Sender in den Westzonen erhielten Rundfunkräte, wobei es Unterschiede gab, in der amerikanischen Zone (wo auch Bredow wirkte) waren es vor allem Delegierte gesellschaftlicher Verbände, welche Mandate erhielten, in der britischen Zone wurden eher Parlamentarier berücksichtigt. Wo immer später neue Anstalten entstanden, erhielten sie einen Rat, etwa das ZDF (hier Fernsehrat genannt), die Deutsche Welle oder in den beitretenden Ländern vom Saarland bis in die neuen Bundesländer der Ex-DDR. Mit dem dualen System seit Mitte der 80er entstanden die Medienräte als Pendant in den Medienanstalten, welche die kommerzielle Konkurrenz regulieren.

Rundfunkräte heute

Man glaubt es kaum, dass es seitdem nur wenige Veränderungen gab. Zwar wurden immer einmal wieder nach einem Regierungswechsel die Mehrheiten verändert um eigene Mehrheiten zu sichern: Die CDU bezog z. B. gern Vertriebenenverbände ein, die SPD Verbraucherverbände. Das Prinzip blieb aber unangetastet. Allerdings hat die Politik, die Rundfunkgesetze schrieb, sich immer wieder ihren Einfluss gesichert. Ein einzigartiger Tummelplatz von Politikern ist der Fernsehrat des ZDF seit seiner Gründung 1961: Von seinen 77 Mitgliedern kommen allein 16 aus den Bundesländern, 12 aus den Parteien und drei vom Bund. Vorsitzender des Gremiums ist 2007 der CDU-Politiker und Bundestagsabgeordnete Ruprecht Polenz, früher einmal Generalsekretär seiner Partei. Fast alle Vertreter aus Ländern und dem Bund sind amtierende (mitunter auch frühere) Minister und Staatssekretäre, die Parteien entsenden hochrangige Funktionsträger. Dem Verwaltungsrat sitzt der Rheinland-Pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck von der SPD vor, in dem wiederum weitere Ministerpräsidenten, Minister, Staatssekretäre zu finden sind. Proporz also auf der ganzen Linie, wobei das ZDF einst eingerichtet worden war, als die CDU im Lande dominierte, so spielt sie mit Mehrheiten und vermag den Intendanten zu stellen. Schwarze und rote “Freundeskreise” treffen sich in den Räumen des ZDF und bereiten die Sitzungen des Fernsehrats vor.

Immerhin verbleiben 46 Mandate den sozial relevanten Gruppen und hier findet sich wirklich ein Querschnitt durch die korporatistisch verfasste Gesellschaft, Arbeitgeber und Gewerkschaften, Kirchen, Sport, Kultur etc. Dabei sollte man realistisch bleiben, auch viele der großen gesellschaftlichen Kräfte ordnen sich einer der beiden großen Parteien zu (die kleinen kommen sowieso kaum vor). Um nicht dem Druck der parteigeführten Freundeskreise wehrlos ausgesetzt zu sein, treffen sich die ungebundenen Mandatsinhaber in einem “grauen” Freundeskreis. Gegenüber den etablierten Verbänden sind die Neuen Sozialen Bewegungen, die NGOs und Bürgerinitiativen, die seit den 80er Jahren zunehmend das öffentliche Leben prägen, kaum vertreten und Selbstorganisationen der Rundfunknutzer, die z. B in den Niederlanden Träger der öffentlichen Sender sind, haben keine Chance.

Nicht überall sieht es allerdings so politisiert aus. Zudem nimmt der politische Druck auf die Anstalten ab, einfach weil sie in einem dualen System an Bedeutung verlieren. Schon der frühere Kanzler Helmut Kohl, einst ein hohes Tier beim ZDF, demonstrierte mit seiner Sendereihe “Zur Sache Kanzler” auf Sat.1, dass Politiker woanders viel ungenierter auf den Bildschirm kommen. Bei der Deutschen Welle, die der Autor gut kennt, werden sieben der 17 Mitglieder aus der Politik (Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat) entsandt, auch hier meist Berufspolitiker. Aber es gibt keine Freundeskreise, der Proporz ist geschwunden (früher teilten sich die beiden großen Parteien Intendanz und Ratsvorsitz untereinander auf), parteipolitische Konfliktlinien werden selten deutlich. Diese Tendenz wird auch dadurch unterstützt, dass die Politik-Profis, allesamt hochbelastete Multifunktionäre, vergleichsweise selten anwesend sind und “Graue” einen starken Stand haben. So sind es allesamt keine Berufspolitiker, den den Vorsitz des Rats und aller Ausschüsse stellen.

Dilettanten oder Laien im Rat?

In den letzten Jahren ist wenig von Wissenschaftlern zu den Gremien geschrieben worden. Und was ihnen dazu einfiel, war meist nicht sehr freundlich. Da findet sich die These von den Dilettanten, die eigentlich mit ihrer Aufgabe überfordert sind. Dies Sichtweise impliziert, dass die Gremien vis-a-vis den Spitzen der Häuser wenig zu sagen haben, wohl eher eine Art demokratischer Garnierung abgeben. Das ist sicherlich zu hart und entspricht auch nicht meiner Erfahrung. Richtiger ist schon, wenn man von einer Laienkontrolle spricht, in der Vertreter verschiedener Segmenten aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft beisammen sitzen und Grundsatzfragen entscheiden. Eine Eigenheit bei der Rekrutierung für die Gremien ist, dass die Mandatsträger keine erkennbare Qualifikation für ihr Amt mitbringen müssen. Manche arbeiten sich in die zunehmend komplexe Materie ein, andere verlassen sich darauf, dass die Macher um den Intendanten es schon hinbiegen. Wer verfügt schon über differenzierte Kenntnisse zu Video Journalism oder Digital Radio Mondiale oder Internet Protocol Television? Und wer gibt schon zu, dass er es nicht weiß? Die wenigen Umfragen unter Rundfunkratsmitgliedern belegen jedenfalls, dass sie sich in der Materie eher wenig auskennen.

Aus der Perspektive vieler Multifunktionäre, die in die Gremien drängen, ist es deren Reiz als Club, in dem sich Spitzen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft auf hoher Ebene treffen und Kontakte pflegen. Bei den Sitzungen des ZDF-Fernsehrats kommen Spitzenpolitiker unter entspannten Bedingungen in einem Umfang zusammen, wie es kaum ein anderes Podium bietet. Besonders verlässlich versammeln sich natürlich die Politiker, wenn es um die Wahl eines Intendanten geht, die in aller Regel bereits vorher ausgehandelt ist - mitunter sogar über die Grenzen der Anstalten hinweg. Aus Politikerperspektive geht es bei dem Mandat wohl vor allem um eine Machtressource, gut zu besitzen, wenn es um die eigene Karriere geht.

Offensichtlich kann es so nicht weitergehen. Die Rundfunkräte haben sich bequem eingerichtet, haben im Normalfall wenig Einfluss auf das Gebaren der Anstalten und fallen auch sonst wenig auf. Wird ihre Arbeit ausnahmsweise öffentlich diskutiert - im Umfeld von Intendantenwahlen oder Skandalen - werden sie durchgängig kritisch dargestellt und öffentlich vorgeführt. Und offensichtlich sind sie daran nicht ganz unschuldig. Dieser Beitrag fragt nach dem Potential von Modernisierung und bezieht dazu internationale Erfahrungen ein. Insbesondere aus Großbritannien, wo aus teilweise ähnlichen Gründen die Führungsstruktur der BBC - also der Urmutter allen Public Service - völlig umgestaltet wurde. Der Anfang 2007 neu geschaffene BBC Trust kann als “state of the art” bezeichnet werden. (www.bbc.co.uk/bbctrust) Vieles ist auf Deutschland übertragbar.

Die Zurückdrängung der Politik

Rundfunkjuristen betonen immer wieder die Staatsferne und Unabhängigkeit des öffentlichen Rundfunks. Das hindert aber unsere Politiker nicht daran, in diese Gremien zu drängeln. Was auch nicht schwer ist, denn sie selbst machen ja die Gesetze. Nun ist schon richtig, dass Parteien relevante Spektren der Gesellschaft abbilden, aber sie haben darauf sicherlich kein Monopol. Und ihrer Natur nach setzen sie ihr Stimmgewicht für eigen Zwecke ein. Dabei geht es einerseits darum , hohe Positionen für ihre Leute zu sichern, andererseits um auf das Programm im eigenen Interesse Einfluss zu nehmen, schließlich stehen die Parteien im permanenten Wahlkampf untereinander. Wegen ihrer häufig geübten Rücksichtslosigkeit nimmt ihre Glaubwürdigkeit weiter ab, messbar an sinkender Wahlbeteiligung, geringerer Mitarbeit und schwindender Loyalität. Es ist aber oft genug das selbstgefällige Auftreten der Partei-Granden in Positionen, die Macht und Ansehen verleihen, welches genau diese Verdrossenheit befördert. Das gilt gerade auch für Rundfunkräte und deswegen ist es so wichtig, in ihnen Schwarz und Rot zu reduzieren und stattdessen mehr Grau hinein zu bringen (was für ein abfälliges Wort für Vertreter einer Bürgergesellschaft, die in Wirklichkeit in allen Farben daherkommt).

Meine Erfahrung ist, dass die chronisch überlasteten Politiker außerhalb von Intendantenwahlen vergleichsweise selten in den Gremien auftauchen, schlecht informiert sind, gleichwohl klar machen, dass sie mit Rundfunkgesetzen und Gebührenfestsetzung die Anstalten fest im Griff haben. Oft hat man den Eindruck, dass mit schwindendem Einfluss in der Öffentlichkeit ihr Kontrollgebaren eher noch zunimmt. Es liegt auf der Hand, dass der Einfluss der Politik in den Gremien zurückgedrängt werden muss. Große Politikerbänke enden unweigerlich in Politisierung und Proporz. Eine vertiefte Untersuchung würde wahrscheinlich ergeben, dass neben zentralen Personalentscheidungen, welche die Politiker gern unter sich aufteilen, ihre Präsenz eher wenig Spuren hinterlässt.

Die professionelle Politik aus den Gremien fernzuhalten, sollte eigentlich nicht schwierig sein. Man müsste in den rechtlichen Grundlagen verankern, dass Politiker nicht für Gremientätigkeit nominiert werden können. Dazu findet sich ein schönes Vorbild in dem Staatsvertrag, der 2007 die Fusion der Landesmedienanstalten von Hamburg und Schleswig-Holstein besiegelt hat. Dort heißt es unter “Persönliche Voraussetzungen” u. a. , dass Mitglied nicht sein kann, wer “den gesetzgebenden oder beschließenden Organen der Europäischen Gemeinschaften, des Europarates, des Bundes oder eines der Länder angehört oder Bediensteter einer obersten Bundes- oder Landesbehörde oder einer Gebietskörperschaft ist”. ($ 43.1) Wie würde wohl der Fernsehrat des ZDF aussehen, wenn diese Bestimmung in Mainz Geltung hätte?

Sachverstand und Zivilgesellschaft in den Rat

Für die Zusammensetzung des Rats der Zukunft gilt: Statt politischer Omnipräsenz sollte die Idee der sozial relevanten Gruppen weiterentwickelt werden. Bei der historischen Begründung der Rundfunkräte waren es vor allem die etablierten Formationen, die berücksichtigt wurden. Inzwischen hat sich die Gesellschaft weiterentwickelt und pluralisiert, neue Vereinigungen widmen sich oft post-modernen Zielen wie Umwelt und Menschenrechte, Verbraucher, Frauen, Migranten, Bürgerinitiativen etc. Eine neue Zusammensetzung sollte sich am Prinzip moderner Governance orientieren, bei der nicht Politiker allein bestimmen (government), sondern ein “runder Tisch” von Vertretern aus den drei großen Feldern Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, die jeweils eigene “Bänke” beziehen. In der Theorie der Governance sind es “Stakeholder”, also etwa Teilhaber oder fachkundige Laien, die man in die Entscheidungsfindung einbaut. In ihrer Person verbinden sie die notwendige Distanz mit Engagement und fachlicher Nähe.

Hier wirkt der neue BBC Trust wie ein Kontrapunkt. Er besteht aus zwölf Mitgliedern, die sich mindestens monatlich treffen und viele Verpflichtungen zwischendurch zu übernehmen haben, darunter Arbeit in Komitees und öffentliche Auftritte. So lädt der Trust regelmäßig Bürger im gesamten Königreich zu öffentlichen Treffen ein, wo Fragen beantwortet und Anregungen eingeholt werden. Der Vorsitzende - derzeit ein Professor mit großer Erfahrung in kommunaler Politik - soll wöchentlich vier Tage für BBC-Arbeit zur Verfügung stehen, das normale Mitglied soll den Arbeitseinsatz von zwei Tagen pro Woche einplanen. Der Vorsitzende verdient beachtliche 140.000 Britische Pfund jährlich, das einfache Mitglied zwischen 35.000 und 40.000 Pfund. Es geht also um kontinuierliche aktive Begleitung der Senderarbeit, da wird Club-Atmosphäre kaum aufkommen.

Wie wird man Mitglied in diesem erlesenen Gremium? Frei werdende Stellen werden ausgeschrieben. der Auswahlprozess erfolgt unter Kontrolle der unabhängigen Einrichtung “Commissioner for Public Appointments”. Dabei wird besonders auf diese Qualitäten geachtet:

 

 

 

 

 

Engagement für die Ziele der BBC und ein Verständnis für die Herausforderungen, die der Public Service in Zukunft zu bewältigen hat;     

Fähigkeit, die Ansichten der Gebührenzahler zu verstehen und sie zu repräsentieren;

Willen sich mit Zuschauern und Zuhörern bei öffentlichen Veranstaltungen auszutauschen und die Fähigkeit, das öffentliche Interesse zu vertreten;

Fähigkeit, effektiv auf Vorstandsebene zu arbeiten.

 

 

 

 

 

Kandidaten werden vor eine Kommission geladen, wobei auch der Vorsitzende der BBC anwesend ist. Deren Vorschlag geht über den Innenminister und den Premier an die Königin, die schließlich Trust-Mitglieder ernennt. 2007 kommen die Trust-Mitglieder aus den Bereichen Rundfunk, Regulierung, Wettbewerb, Wirtschaft, öffentlicher Sektor, Engagement in der Öffentlichkeit bis zu Programmmachern und Journalisten. Ein Teil repräsentiert Regionen des Königreichs. Politische Funktionsträger sind nicht auszumachen     

Nun ist auch nicht alles perfekt im Königreich, so hat Premier Tony Blair Kritiker seiner Irak-Politik in der BBC erfolgreich unter Druck setzen können. Gleichwohl gilt der politische Durchgriff im Alltagsgeschäft als gering, zumal die Finanzierung nicht regelmäßig bei den Politikern erbettelt werden muss. Letztlich wird mit dem Trust die erfolgreiche, staatsferne Politik des alten Boards der BBC fortgesetzt, die auf eine Art Honoratiorenkonsens in Großbritannien baut. Dabei steht keine Inszenierung gelegentlicher Kontrolle im Vordergrund, die Trust-Mitglieder müssen sich auskennen und sie müssen ihre Qualifikation beweisen; sie fungieren wie eine Art Brücke zwischen den Bürgern und dem Sender.

Das Modell ist sicherlich nicht auf Deutschland übertragbar. Aber es wäre richtig darüber nachzudenken, in die Räte mehr Sachverstand zu bringen. Mandate könnten Politikern entzogen und Medienkundigen aus verschiedenen Segmenten der Gesellschaft übergeben werden. Weiterhin könnte man die Mitgliedschaft an ein einführendes Coaching binden, das erfahrene Mitglieder durchführen. Sie geben dann ihre eigene Erfahrung an die nächste Generation weiter. Dazu gilt: Rundfunkräte in Deutschland sind oft viel zu groß, um effektiv arbeiten zu können, die 77 Räte beim ZDF sollten wohl jedes Segment der Gesellschaft bedienen. Aber die hohe Zahl bestärkt interne Hierarchien, etwa die Führer der Freundeskreise, und entwertet die Arbeit einzelner Mitglieder. Außerdem beziehen alle eine erhebliche Aufwandsentschädigung und werden auch sonst gut gepflegt - auch ein Grund, warum sie kaum aufmüpfen. Da ließe sich viel Geld einsparen. Andererseits tagen die Gremien viel zu selten um substantielle Aufsicht führen zu können, der Rat der Deutschen Welle z. B. vier Mal im Jahr, andere treffen sich an sechs oder sieben Terminen.

Zugang für jeden Bürger: Öffentlichkeit

Der Bundestag arbeitet öffentlich, das ist schon im Grundgesetz niedergelegt. Die Rundfunkräte, die kleinen “Parlamente” der Anstalten, tagen in der Regel hinter verschlossenen Türen. In der Regel, denn die vom Bayrischen Rundfunk und vom Radio Berlin Brandenburg (rbb) treffen sich öffentlich. Die Arkanpolitik ist also nicht grundsätzlich begründet, man macht es halt seit Jahrzehnten so. Die Sitzungen des jungen rbb konnten sogar im Internet verfolgt werden - bis 2007, als dies ersatzlos gestrichen wurde. Ohne Begründung übrigens.

Nirgendwo wird Öffentlichkeit so extrem praktiziert wie in den USA. Die sind uns viele Jahre lang als deregulatives Paradies vorgeführt worden, Tatsächlich hat die dortige Federal Communications Commission (FCC), u. a. zuständig für Lizenzierung von Radio und Fernsehen, einiges zu entscheiden. Sie arbeitet wie in einem Aquarium. Die Logik ist simpel: Wer eine Sendefrequenz nutzen möchte, die in öffentlichem Besitz ist (”public airwaves”), muss der Allgemeinheit klar machen, was er dafür bietet. Folgerichtig sind alle Daten für Lizenzverfahren öffentlich zugänglich und die FCC fällt ihre Entscheidungen in öffentlichen Sitzungen, ähnlich unseren Gerichten. Bürger werden quasi als vorgeschobene Kontrolleure betrachtet, können den Fortgang dieser Verfahren jederzeit verfolgen und Einsprüche erheben. Im Zeitalter des Internet bedeutet dies, dass entsprechende Unterlagen in großen, allgemein zugänglichen Datenbanken gespeichert sind und Einsprüche vor Ort oder Online möglich sind. Nicht, dass deswegen die US-Medienkonzerne weniger großspurig auftreten, aber man kann es zumindest Schritt für Schritt nachvollziehen, was sie vorhaben. Was Bürgerorganisationen ganz neue Handlungsmöglichkeiten eröffnet, die sich oft erfolgreich gegen zu viel Konzentration oder Gewaltdarstellung wehren.

Auch für den BBC Trust gilt, dass Sitzungsunterlagen öffentlich gemacht und ins Internet gestellt werden, dabei wird Datenschutz beachtet. Jeder Interessent weiß um seine Rechte und das erspart Arbeit. Dagegen ist in Deutschland ist der Umgang mit Protokollen keineswegs geklärt. Kürzlich begehrte eine Doktorandin für ihr Forschungsvorhaben Einblick in Protokolle eines Rundfunkrats. Mangels klarer Verfahrungsvorschriften musste das Begehr dem gesamten Rat vorgelegt werden, der länger diskutierte, bevor er das Vorhaben genehmigte. Dabei lagen der zur Bittstellerin degradierten Forscherin die leicht zugänglichen Protokolle längst vor, ihr ging es nur um die Möglichkeit, daraus auch zitieren zu können.

Rundfunkräte ohne Öffentlichkeit sind ein Anachronismus. Indem sie die Breite der Gesellschaft vertreten, repräsentieren sie auch eine Allgemeinheit, die geradezu nach Öffentlichkeit ruft. Also sollten die Ratssitzungen selbst öffentlich ablaufen (inklusive Internet-Übertragung), Tagesordnungen, Vorlagen, Beschlüsse und Protokolle sollten routinemäßig ins Netz gestellt werden. Das Modell hierfür wäre der Umgang des Plenums des deutschen Bundestags mit Öffentlichkeit. Spezielle Dinge, die dem Datenschutz unterliegen, z. B. Personalfragen können in nicht-öffentlicher Sitzung bearbeitet werden.

Sonnenlicht in die Arbeit: Transparenz

Wir Deutschen haben es nicht mit der Transparenz. Das bestätigt auch die NGO transparency international, die uns in ihrem Ranking für Europa im hinteren Mittelfeld verortet. Ein zentrales Element jeder Transparenzpolitik ist es, den Bürgern Einsicht in die Aktenführung öffentlicher Einrichtungen zu ermöglichen. Schließlich ist er der Souverän und die Verwaltungen arbeiten in seinem Auftrag. Ein Akteneinsichtsrecht der Bürger haben wir nach jahrelangen Auseinandersetzungen auf Bundesebene 2006 eingeführt, vergleichbares gilt - auch dies ein Zeichen von Arkanpolitik - nur in der Hälfte der Bundesländer. Dazu sind die Gesetze sehr restriktiv angelegt, viele Auskünfte kosten Geld. Insgesamt stehen wir damit eher am hinteren Ende in Europa.

Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes gilt für “Behörden” und konstituiert einen Anspruch auf “Zugang zu amtlichen Informationen” ($1). Anstalten sind aber weder Behörden noch Ämter, dennoch könnte das Gesetz gelten. Ein erster Kommentar sieht die Bundesanstalt Deutsche Welle zwar einbezogen. Aber: “Sie ist allerdings nur insoweit verpflichtet, einen Informationszugang zu gewähren, wie sie außerhalb des Programmauftrags und der Wahrnehmung der Rundfunkfreiheit handelt.” (so im Kommentar Mecklenburg/Pöppelmann) Für den Regulierungsbereich finden sich sogar klare Ausschlusskriterien: Es besteht kein Anspruch auf Information, wenn ein Bekannt werden nachteilige Auswirkungen haben kann auf “Kontroll- oder Aufsichtsaufgaben der … Regulierungsbehörden”. ($ 3.1d) Das betrifft die Bundesnetzagentur, die z. B. für die Zuweisung von Sendefrequenzen zuständig ist. Wir finden eine teilweise ungeklärte, auf jeden Fall nicht bürgerfreundliche Rechtslage, die Anstalten zeigen zudem keine Neigung, ihrerseits mehr Transparenz zu schaffen.

Wie sieht es anderswo aus? Natürlich gelten die Bestimmungen des Freedom of Information-Gesetzes in den USA auch für die FCC. Sie bietet dafür eine eigene Abteilung des Netzportals an, wo sie die Einzelheiten des Zugangs beschreibt, Verfahren erläutert und Verantwortliche benennt. (www.fcc.gov/foia) Hier geht es um den allgemeinen Betrieb der Regulierungsbehörde, denn die Lizenz- und Aufsichtstätigkeiten unterliegen der oben beschriebenen, speziellen Vorschriften. Ähnlich ist die Lage in Großbritannien für die Aufsichtsbehörde Ofcom und die BBC. Auf einer speziellen Freedom of Information Website der BBC werden Interessenten die Rahmenbedingungen dargelegt. (www.bbc.co.uk/foi) Darauf kann man auch Antworten des Senders finden, z. B. im Juni 2007 zu Themen wie den bestbezahlten zehn BBC Executives, die Ausgaben des Senders für Taxis oder die Einrichtung von Gebetsräumen in BBC Bürogebäuden.

Im Vergleich zu alledem ist die deutsche Gesetzeslage deprimierend. Eine spezifische Einladung, das Akteneinsichtsrecht bei Sendern zu nutzen, ist nicht auszumachen. Immerhin könnte mangels klarer Paragraphenlage durch einseitiges Angebot der Anstalten ihre Transparenz erhöht werden. Das würde mehr Glaubwürdigkeit gegenüber den Bürgern schaffen, aber auch helfen, Misstrauen abzubauen, beispielsweise das der Europäischen Kommission.

Der Rundfunkrat als Rechtsperson

Derzeit ist es so, dass im Regelfall die Belange des Rundfunkrats von der Intendanz mit erledigt werden. Das ist etwa so, als würde die Bundesregierung die Verwaltung des Bundestags übernehmen. Schon der kluge Hans Bredow verlangte es: Der Rundfunkrat soll ein unabhängiges Organ sein.

Auch für uns sollte gelten: Der Rundfunkrat muss eine eigene Rechtpersönlichkeit erhalten. Er benötigt ein eigenes Sekretariat, das eigenständig die Sitzungen vorbereitet, Anfragen von außen bearbeitet und auch im Sender nachfragen kann. Dazu muss ein eigener Etatposten angesetzt werden, der z. B. auch ermöglicht, Expertisen einzuholen oder Reichweiten- und Nutzeruntersuchungen selbst in Auftrag zu geben, um notfalls gegen rechnen zu können. Nur so ist sichergestellt, dass er sich ein eigenes unabhängiges Bild machen kann und nicht den schöngefärbten Informationen der Intendanz ausgeliefert wird. Nur so ist sichergestellt, dass die Ratsmitglieder nicht von den Profis an der Spitze des Senders eingewickelt werden.

Wie steht es in Großbritannien? Der BBC Trust ist unabhängig von der BBC, er begreift sich als “Souverän” der BBC. Er wird durch einen eigenen Unterbau, die Trust Unit, in seiner Arbeit unterstützt, die sich um Themen wie Leistungen, Finanzen, Strategie, Publikum, Standards kümmert. Diese Unit wird mit über elf Mio. Euro jährlich angemessen finanziert. Das Modell ließe sich unbesehen auf Deutschland übertragen. Man fragt sich mitunter, wie man überhaupt Mitglieder eines Rats zu Wächtern eines Systems erklären kann, obwohl sie sich nur wenige Male im Jahr treffen, keine unabhängigen Erhebungen machen können und organisatorisch an der zu kontrollierenden Stelle hängen.

Ein Ort für Beschwerden

Es gibt in Deutschland keine formalisierte Möglichkeit, auf Missstände oder Probleme hinzuweisen. Das fiel auch der Europäischen Kommission auf, als sie sich im das deutsche Rundfunksystem näher anschaute. “Dritte können bei den anstaltsinternen Kontrollorganen und letztlich bei den jeweiligen die Rechtsaufsicht führenden Bundesländern Beschwerde einlegen. Gegen die Entscheidung des jeweiligen Bundeslandes steht Dritten Rechtsmittel vor dem zuständigen Gericht zu.” (Schreiben v. 24. 4.07, Punkt 26) Soll man also an einen Ratsvorsitzenden schreiben oder den Ministerpräsidenten oder gar Gerichte einschalten, wenn man kritische Anmerkungen hat? Es ist wohl nicht zufällig, dass kaum jemand auf diese Idee kommt.

Es geht um alltägliche Beschwerden, die nur von Fachkundigen geprüft werden können, z. B. um Qualitätsmängel, Verstöße gegen Programmregeln etc. Was wirklich notwendig wäre, ist eine benennbare Person oder eine fachkundige Stelle, die einlaufende Beschwerden aufnimmt, prüft und gegebenenfalls aktiv wird. Anderswo ist man weiter. Unabhängige Beschwerdeinstanzen in Form von Ombudsstrukturen werden im Medienbereich immer wichtiger, weil sie quasi als Frühwarnsysteme wirken. Amerikanische Zeitungen setzen sie seit Jahren zur Qualitätssicherung ein und um den Kontakt zu den Lesern zu intensivieren. Auch die WAZ-Gruppe hat gerade einen Ombudsrat, verbunden mit einem Verhaltenskodex, eingerichtet. Normalerweise sind Ombudspersonen erfahrene Journalisten oder Wissenschaftler, der Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit verkörpern.

Die Schweiz schlug einen anderen Weg ein. Dort gibt es eine Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (www.ubi.admin.ch), die für öffentliche und kommerzielle Anbieter gleichermaßen zuständig ist. Bevor sie aktiv wird, muss eine Ombudsstelle durchlaufen sein. Sie greift vor allem dann ein, wenn geltendes Recht verletzt oder der Zugang zum Programm rechtswidrig verweigert wurde. Ihre Beratungen sind öffentlich und Entscheidungen werden bekannt gemacht. In den USA sammelt die FCC Beschwerden und soll sie berücksichtigen, wenn es um Lizenzverlängerungen geht (was sie offensichtlich nicht immer tut). In Großbritannien, ist die letzte Instanz die Aufsichtsbehörde Ofcom. Um es nicht dazu kommen zu lassen, unterhält die BBC ein differenziertes internes Beschwerde-Verfahren. (www.bbc.co.uk/complaint). Wird eine Beschwerde vorgetragen, muss der Sender antworten, über Beschwerden und die Reaktionen darauf wird im Internet berichtet. Für Berufungen steht ein Komitee des BBC Trust zur Verfügung. Übrigens können auf diesem Weg auch Belobigungen kommuniziert werden.

Formaler Anlaufpunkt für Beschwerden sollte bei uns zukünftig das Sekretariat des Rundfunkrats sein. Dort würde eine namentlich benannte Ombudsperson die Beschwerden sammeln und auswerten und gegebenenfalls mit dem Sender Probleme abklären. Ombudsperson meint, dass es nicht ein Vertreter der sozial relevanten Gruppen sein darf, sondern ein langgedienter Journalist und/oder Kenner der Praxis in den Medien, der unvermeidliche Schwächen von klaren Grenzüberschreitungen zu trennen vermag. Diese Ombudsperson sollte auch Sitz und Stimme in Rundfunkrat haben, um für dieses Thema zu sensibilisieren. Fälle von grundlegender Bedeutung sollten im Rat verhandelt werden. Dabei muss klargestellt sein, dass nicht Programmnörgelei bedient wird und auch nicht ein Einfallstor für politische Kritik entsteht, sondern dass es um Grundsatzfragen der Qualitätssicherung geht.

Deutschlands Elend: Zurück zum Staat?

 

Bei uns wurde die grandiose Idee geboren, dass die sozial relevanten Gruppen autonom ihre Mandate im Rundfunkrat besetzen. Das ist heute leider nicht mehr selbstverständlich. So werden inzwischen Medienräte von Landesmedienanstalten komplett von Parlamenten bestimmt, die Gruppen haben nur mehr ein Vorschlagsrecht. Da ist der Parteienproporz unmittelbar eingebaut, die sozialen Gruppen werden zum Ableger der Parteien. So wurde es bei der Landesmedienanstalt MABB von Berlin/Brandenburg festgelegt, wo die Parlamente aber immerhin mit Zweidrittel-Mehrheit entscheiden, was Absprachen und die Berufung von Honoratioren befördert. Bei der 2007 neu begründeten Anstalt MA-HSH von Hamburg und Schleswig-Holstein wählt das Parlament Mitglieder des Medienrats komplett aus Vorschlägen der sozialen Gruppen aus. Da wird Parteienproporz unmittelbar umgesetzt und wer keine Partei-Connection hat, wird auch keine Chance haben.

Bei diesem Rat werden auch andere Dinge auf die Spitze getrieben: Während Bürger bei den geheimen Sitzungen nicht anwesend sein dürfen, können laut Staatsvertrag Vertreter der Regierungen ständig präsent sein und haben jederzeit Rederecht. Da wundert auch nicht, dass zwei der vierzehn Mitglieder Juristen sein müssen, was über 99 Prozent der Deutschen von der Teilnahme ausschließt. Unter der Hand wird hier abgesichert, dass sie ihren Zugriff auf die Institution Rundfunk regelrecht monopolisieren. Sie bereiten schon als Rundfunkreferenten in den Staatskanzleien die Gesetze und Verträge vor, Justitiare in den Anstalten wehren ihre Begehrlichkeiten ab, viele der Direktoren von Landesmedienanstalten kommen aus diesem Fach (in manchen Bundesländern wurde dies sogar in die Gesetze geschrieben). Begründet wurde diese Rückführung zum Staat nie, so steht es einfach in den von Juristen verfassten Paragraphen. Wenn wir nicht bald aufwachen, werden wir eine unerträgliche Verstaatlichung der Aufsichtsstrukturen bekommen, die sich damit immer weiter vom Bürger entfernen.

Die derzeit in der Tat groteske Fragmentierung der privat-kommerziellen Rundfunkaufsicht über 14 Anstalten soll nach neuen Plänen in einer bundeseinheitlichen Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) zusammengeführt werden; besetzt wird sie mit den Direktoren der Landesmedienanstalten. Eine Vertretung der gesellschaftlichen Gruppen auf Bundesebene ist überhaupt nicht vorgesehen. Stillschweigend wird gesellschaftliche Kontrolle abgebaut. Dabei sind es diese Gremien, die stellvertretend für uns alle arbeiten, die eine Art autonomer “Vierter Aufsichtsmacht” konstituieren; ja, man könnte argumentieren, dass wir hier insgesamt von der Etablierung einer vierten Säule sprechen, welche die Bürger gegenüber den klassischen drei Staatsgewalten aufbauen müssen. Notwendig ist es, der politischen Geheimnistuerei eine Kultur der Offenheit, der Transparenz und der Verantwortung entgegen zu stellen, wie sie exemplarisch beim BBC Trust umgesetzt wird. Und wie müssen uns der Tradition des “Volksrundfunk” erinnern, wie sie Hans Bredow in der Aufbruchstimmung der “Stunde Null” der deutschen Medien bereits vorgedacht hatte.

 

Hans Kleinsteuber ist Professor in Hamburg und ausgewiesener Medienexperte.

Institut für Politische Wissenschaft
Allende-Platz 1, 20146 Hamburg

Arbeitsgebiet: Medienpolitik, Medienökonomie, Medientechnik, politische Kommunikation in Deutschland und in vergleichender Perspektive, speziell Europa, Nordamerika und weitere Industriestaaten, Stereotypen und Auslandsberichterstattung, Reisejournalismus.

 e-mail: hjk@sozialwiss.uni-hamburg.de